What performance management in local economic development? The case of French intercommunities
Quelle gestion de la performance en matière de développement économique local ? Le cas des intercommunalités Françaises
Résumé
The NOTRe law of 2015 considers the French intercommunality as an essential actor in the implementation of the strategic of economic development of the territory. In parallel with the transfer of these new economic competences to the intercommunalities, the latters find themselves in a context of increasing financial constraints on public spending, as well as facing pressure from social demand. To adapt to these changes (Carassus, 2020), the intercommunalities are looking for solutions in their internal organizational functioning, by setting up a Performance Management System (PMS).Today, studies on public performance management (PM) are mainly carried on Anglo-Saxon and Nordic countries. More specifically, research on local public PM has focused on specific competencies, However, little attention has been paid to PM in local economic development. Furthermore, the few studies that focus on PM in French local governments, have not addressed the context of intercommunalities. Therefore, this research aims to reduce the gap in the implementation of PM between France and Anglo-Saxon or Nordic countries. This doctoral research therefore, aims on the one hand, to understand and examine the process of designing and implementing a performance management system for the implementation of the intermunicipal economic development strategy. On the other hand, it aims to identify the factors influencing the implementation of the system, as well as its paradoxical effects, both functional and dysfunctional.In order to address the above-mentioned shortcomings, we have mobilized an exploratory qualitative approach. Our strategy for accessing reality is based on a multiple case study within five intercommunalities: Angers Loire Métropole (ALM), SICOVAL, Alpha Métropole, Rennes Métropole, Grand Besançon Métropole (GBM). We have developed an analytical framework based on the work of some authors (Otley, 1999 ; Botton et al., 2012 ; Padovani, Scorsone, 2009), in order to analyze the context of GP in the economic development on the one hand, and to describe how the performance management system is organized within French intercommunalities, to check the implementation of the economic development strategy, on the other hand.The results of this work highlight, firstly, that the context of GP does not have an impact on the deployment of the PMS within the intercommunalities. In fact, performance measurement practices and targeted evaluations are two complementary approaches to PGS in local economic development. Secondly, these results highlight that the factors influencing the implementation of the system are individual, linked not only to the will of elected officials and administrators, but also to the environmental and contextual, linked to the scarcity of resources and the size of the intercommunality, and also linked to stakeholders, and finally factors linked to the objective, namely the creation of a social impact. Thirdly, the results highlight three main categories of using the system, namely internal management, research and learning, as well as accountability. However, the rigorous use of the PMS by managers has led to negative effects on the behavior of individuals, and to a distortion of the measurement process, as well as to dysfunctions related to the PMS design, such as incomplete performance measures that can undermine the quality of the service provided, in addition, it causes an interaction between performance measures and strict budgetary control, which can make community workers focusing on budgetary rather than on performance objectives.
La loi NOTRe de 2015 considère l'intercommunalité française comme un acteur incontournable dans la mise en œuvre des orientations stratégiques de développement économique du territoire. Parallèlement au transfert de ces nouvelles compétences économiques aux intercommunalités, ces dernières se trouvent dans un contexte de contraintes financières croissantes sur les dépenses publiques, ainsi que face à une pression de la demande sociale. Pour s'adapter à ces évolutions (Carassus, 2020), les intercommunalités recherchent des solutions dans leur fonctionnement organisationnel interne, en mettant en place un Système de Gestion de la Performance (SGP).Aujourd'hui, les travaux sur la Gestion de la Performance (GP) publique concernent majoritairement des pays anglo-saxons ou nordiques. Plus précisément, la recherche sur la GP publique locale s'est concentrée sur des compétences spécifiques, tandis que peu d'attention a été accordée à la GP en matière de développement économique local. En outre, les quelques études qui se concentrent sur la GP dans les collectivités territoriales françaises n'ont pas abordé le contexte des intercommunalités. Dès lors, cette recherche a pour ambition de réduire le décalage d'implémentation de la GP existant entre la France et les pays anglo-saxons ou nordiques. Cette recherche doctorale s'attache donc, d'une part, à comprendre et à examiner le processus de conception et de mise en place d'un SGP pour la mise en œuvre de la stratégie intercommunale de développement économique. D'autre part, il est question d'identifier les facteurs influençant la mise en œuvre du système, ainsi que ses effets paradoxaux, tant fonctionnels que dysfonctionnels.Afin de combler ces manquements mentionnés ci-dessus, nous avons mobilisé une démarche qualitative exploratoire. Notre stratégie d'accès au réel s'appuie sur une étude de cas multiples au sein de cinq intercommunalités : Angers Loire Métropole (ALM), SICOVAL, Alpha Métropole, Rennes Métropole, Grand Besançon Métropole (GBM). Nous avons élaboré un cadre d'analyse fondé sur les travaux de certains auteurs (Otley, 1999 ; Botton et al., 2012 ; Padovani, Scorsone, 2009), afin d'analyser le contexte de GP en matière de développement économique d'une part, et de décrire comment le système de gestion de la performance est organisé au sein des intercommunalités françaises pour vérifier la mise en œuvre de la stratégie de développement économique d'autre part.Les résultats de ce travail mettent en évidence, tout d'abord, que le contexte de GP ne possède pas une incidence sur le déploiement du SGP au sein des intercommunalités. En effet, les pratiques de mesures de la performance et les évaluations ciblées sont deux approches complémentaires du SGP en matière de développement économique local. Deuxièmement, ces résultats mettent en lumière que les facteurs influençant la mise en œuvre du système sont individuels, mais aussi environnementaux et contextuels, et également liés aux parties prenantes, et enfin des facteurs liés à l'objectif de l'intercommunalité. Troisièmement, les résultats mettent en évidence trois grandes catégories d'utilisation du système, notamment, la gestion interne, la recherche et l'apprentissage, et la responsabilisation. Cependant, l'utilisation rigoriste du SGP par les dirigeants a entraîné des effets négatifs sur le comportement des individus, et une distorsion du processus de mesure, ainsi que des dysfonctionnements liés à la conception SGP, tels que des mesures de performance incomplètes qui peuvent nuire à la qualité du service rendu, ainsi qu'une interaction entre les mesures de performance et le contrôle budgétaire strict, peut conduire les agents communautaires à se concentrer sur les objectifs budgétaires plutôt que sur les objectifs de performance.
| Origine | Version validée par le jury (STAR) |
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